di Vincenzo Pacifici
La prima fonte dell’organizzazione costituzionale e amministrativa, prima piemontese e poi italiana, si rinviene nella legge provvisoria del 7 ottobre 1848 e nel successivo Regio Decreto del 23 ottobre 1859, n. 3702. L’ordinamento dello Stato sabaudo era collegato alle istituzioni, risalenti all’ancien régime, che attribuivano agli intendenti la tutela delle comunità locali in ambito finanziario ed in ambito giuridico – amministrativo.
Il provvedimento dell’autunno 1859 muta il nome dei responsabili, da intendenti a governatori, e due anni più tardi, il R.D. n. 250 del 9 ottobre 1861, attribuisce loro il nome di prefetti, gli intendenti di circondario divengono i sottoprefetti e i consiglieri di governo e di intendenza sono indicati come consiglieri di prefettura.
Il ministro dell’Interno Minghetti, nella relazione introduttiva al complesso dei provvedimenti riguardanti l’ordinamento dello Stato, svolta nel marzo 1861, definisce il prefetto “il rappresentante del Governo nelle Provincie”. Nella presentazione del disegno di legge “Repartizione del Regno e autorità governative”, sono così delineati i poteri e viene così spiegata la ragione del nome:
In ogni provincia vi è una potestà governativa alla quale la presente proposta dà il nome di prefetto, sia per cancellare antiche e svariate memorie, sia perché quello d’intendente, attribuito ad altri funzionari nel ramo delle finanze, parve meno opportuno. Il prefetto rappresenta il Governo, ed ha in questo schema molto maggiori attribuzioni di quelle che avesse finora nelle leggi vigenti in Italia e fuori. Tutti gli affari che possano terminarsi dal prefetto senza salire a più alta gerarchia gli sono attribuiti, e gli è data, entro il cerchio delle leggi e sotto il superiore indirizzo, ogni ampiezza di risolvere e di eseguire
Queste disposizioni, intese in senso provvisorio, saranno confermate e soprattutto consolidate dalla legge organica del 20 marzo 1865, n. 2248, all. A, che indicherà il prefetto come rappresentante dell’esecutivo e dello Stato, destinato a ricoprire, fino alla riforma del 1888, la carica di presidente della deputazione provinciale.
Il prefetto è stato opportunamente definito “la figura centrale, il pilastro” della amministrazione statale nella Provincia e sui Comuni. Alla figura sono stati attribuiti poteri più vasti e più minuziosi rispetto al vecchio intendente e al vecchio governatore. Secondo un giudizio misurato di Galasso:
il ‘potere’ è sempre una dialettica di forze, un equilibrio (il che significa anche uno squilibrio) di elementi diversi, non solo tra le diverse componenti di un sistema politico o sociale, ma anche all’interno di ciascuna componente
È in questa ‘dialettica’, in questo ‘equilibrio’, inteso in senso pieno, in questo rapporto interno ed esterno alle componenti dello schieramento, un posto di grande riguardo spetta alle prefetture, “uno dei gangli essenziali” della vita del paese. Il prefetto è stato accusato di essere “l’oppressore delle libertà locali”, tesi da considerare “approssimativa” almeno nelle fasi di avvio ed in quelle successive del consolidamento statale.
L’istituto ha subito nel corso degli anni una metamorfosi sostanziale, passando dalla partecipazione di uomini prestati o trasferiti dall’ambito politico ad un criterio di direzione affidato al personale burocratico di carriera e questo fenomeno della progressiva eliminazione della “promiscuità” costituisce innegabilmente un momento di sviluppo dello Stato di diritto.
La legge del 13 maggio 1877, pur piena di limiti, affronta il nodo del prefetto “politico”. Esclude infatti dall’elettorato passivo gli esponenti della burocrazia e delle amministrazioni pubbliche. Scompare in questo modo indiretto la figura singolare di chi è deputato, e può condizionare con il proprio voto l’esistenza del governo, e poi nello stesso tempo subordinato allo stesso governo.
La classe burocratica comincia, anche con la normativa varata dal primo gabinetto della Sinistra, la propria emancipazione ed il ceto prefettizio acquista nell’ordinamento una posizione tra le più rilevanti, ma troppi suoi esponenti continuano a dirsi e soprattutto a farsi tutori e garanti degli uomini o dei gruppi al potere. Le critiche e le censure al comportamento sono piovute sui funzionari da esponenti politici al momento all’opposizione: due nomi da esempio, Boselli e di Rudinì .
Assai prima del 1888, anno in cui realizza la ben conosciuta riforma negli enti locali, nel 1852 Crispi ritiene sia “necessario che lo Stato presso ogni Comune e presso ogni provincia abbia il funzionario che ne curi gl’interessi”. Ministro dell’Interno nell’ultimo esecutivo, guidato da Depretis, nel chiudere il 4 luglio 1887 la discussione sul disegno di legge per il collocamento in aspettativa, in disponibilità e a riposo per motivi di servizio dei prefetti, sottolinea che l’Italia “ha ancora bisogno di pubblici funzionari, i quali educhino le popolazioni e le avviino sul cammino della libertà”. Nel discorso dell’11 luglio al Senato Crispi reputa il progetto in discussione, una volta divenuto legge, un garanzia per il superamento delle croniche collusioni tra potere politico e prefetti, da tutti riprovate e denunziate. Inutili sono i tentativi, compiuti nello stesso anno e più tardi nel 1891, di avviare il riordinamento delle prefetture e delle sottoprefetture, tanto da portarlo tre anni più tardi a conclusioni amare:
L’azione dei prefetti è tanto più libera e tanto meno difficile quando non c’entra la politica; e che ciò non avvenga, permettetemi carissimi colleghi che ve lo dichiari, in gran parte dipende da voi. È entrato nelle abitudini della vita nostra, che ogni deputato vuole il suo prefetto
Durante l’età giolittiana il prefetto amplia le proprie funzioni: accanto a quelle classiche aggiunge quella, in precedenza mai o assai raramente esercitata, di mediatore nelle contese di lavoro.
Sul comportamento tenuto da Crispi nei confronti e nei riguardi dei funzionari ha tracciato un consuntivo nato da una conoscenza dei fatti Jemolo, per il quale
Un Giolitti che non va idealizzato, indulgente talora al malcostume, alle elezioni ed alle clientele del Mezzogiorno ma che è fermo nel volere i funzionari corretti, superiori ad ogni sospetto solerti. Non crede nella onnipotenza dello Stato, non ritiene che questo sia indispensabile, insostituibile e che non possa esserci azione dello Stato senza una burocrazia fedele, obbediente, capace, dove si giunga agli alti gradi attraverso una serie di filtri .
Secondo un’acuta osservazione con Giolitti si è invertito il rapporto consolidato da anni: ora dalla carriera prefettizia si può agevolmente accedere a incarichi politici (come è il caso di Tittoni), a nomine diplomatiche in sedi cruciali (Camillo Eugenio Garroni) o si può con maggiore facilità ottenere il laticlavio (fra gli altri, Annaratone, Panizzardi, Caracciolo di Sarno, Vittorelli e lo stesso Garroni). Proprio Annaratone stimola ad un confronto tra la condizione e la posizione dei prefetti nella fase crispina e quella giolittiana. La vicenda del suo trasferimento da Brescia a Girgenti, decretata d’imperio da Crispi a causa della sua eccessiva, non regolamentare, vicinanza con Zanardelli, è il modello più eclatante della severità dello statista siciliano .
D’altro verso anche il liberal-democratico Giolitti ha lasciato abbondanti tracce del suo rigore. Valgano alcuni esempi. Un prefetto, accusato di non aver provveduto alla salvaguardia dell’ordine pubblico, è raggiunto da questa perentoria reprimenda:
Vedo che Ella non ha energia necessaria per reggere una provincia. Appena avuta notizia disordini Stornara doveva mandare tanta forza da occuparla militarmente [ed] arrestare tutti quelli che avevano preso parte tumulto qualunque fosse loro numero. Vedo che Ella crede governo liberale debba essere governo debole. La avverto che se altri fatti avvengono sua carriera finirà in modo poco decoroso.
Parole ancora più forti sono usate, in un telegramma ad un prefetto, verso un sottoprefetto
Mi consta che sottoprefetto di Paola […] si è messo interamente al servizio del partito di opposizione al Governo. Lo chiami e gli dichiari che se continua per tale via lo retrocederò immediatamente al posto di consigliere destinandolo alla peggiore residenza. Non tollero traditori.
Bruciante e sarcastica è la sconfessione sancita a carica di un altro funzionario
Ciò che succede a Treviso dimostra attitudine sua a fare il prefetto
Minuziosa al massimo è naturalmente la cura degli interessi della maggioranza governativa in occasione delle consultazioni non solo politiche ma anche amministrative. Nel 1904 dirama a 33 prefetti (poco meno della metà del totale) un telegramma circolare, contenente istruzioni intese a tutelare, dietro la motivazione dell’ordine pubblico, gli elettori favorevoli all’esecutivo, stimolandone l’impegno nelle operazioni di preparazione e di svolgimento del voto
Nei collegi nei quali si presentano con qualche probabilità riuscita candidati socialisti o repubblicani raccomando in modo specialissimo due cose. Organizzar bene, utilizzando nel miglior modo i mezzi di cui dispone il servizio di sicurezza, in modo da impedire qualsiasi violenza o minaccia agli elettori monarchici. Necessario a tale scopo impedire si formino assembramenti presso uffici elettorali, e si formano farli sciogliere immediatamente. Necessario poi fare opera attivissima perché elettori monarchici intervengano numerosi alla costituzione degli uffici e restino molti in permanenza a vigilare votazione e operato uffici quando non sono composti di monarchici di sicura fede. Conto nell’opera sua in questo momento di supremo interesse per la patria.
Sul ruolo dei prefetti durante il periodo fascista, prima ancora di Saija , si è intrattenuto con sintetici passaggi Renzo De Felice, per il quale
assegnando agli organi locali dello Stato [i prefetti] il compito di farsi interpreti e sollecitatori delle necessità e delle aspirazioni dei cittadini, egli [Mussolini] privava il PNF persino di gran parte delle possibilità di esercitare una propria effettiva azione di “iniziativa” politica e di definirsi quindi come il tramite naturale tra il popolo e lo Stato.
Sempre sul ventennio sono da condividere le considerazioni fatte da Melis. Innanzitutto per quanto riguarda i prefetti “fascisti” ed i loro percorsi rileva che
non è difficile riscontrare come le sedi di destinazione siano le meno impegnative e le più periferiche e come raramente questi funzionari “politici” giungano negli incarichi di maggior prestigio e responsabilità.
Conclude la sua analisi, riconoscendo che
il meccanismo regolatore delle carriere […] restò saldamente nelle mani del Viminale e di quel gruppo di funzionari più anziani che, entrati in carriera sotto Giolitti, perpetuavano, pur tributando omaggi formali al regime, la tradizione amministrativa dell’Interno […]. Nella generalità dei casi le carriere prefettizie si svolsero secondo ritmi non dissimili da quelli dei decenni precedenti e un corposo reclutamento della carriera continuò a predominare sul più esile canale del reclutamento per meriti politici .
Per un primo disegno sui primi anni postbellici è da non perdere la valutazione di Lattarulo sull’istituto del collocamento a riposo per ragioni di servizio
del quale, almeno per il periodo in esame, si è fatto largo uso, di solito per ragioni politiche, non connesse alla condotta del funzionario ma legate alla particolare disciplina cui sono sottoposti i funzionari politici, e per primi i prefetti.
Dopo aver ricordato che l’istituzione è una “delle più antiche del nostro ordinamento amministrativo, essendo nata al momento dell’unificazione nazionale e avendo accompagnato tutto lo svolgimento della storia dell’Italia contemporanea”, è stata retta da “disposizioni fondamentali sull’istituto […] rimaste quasi immutate fino a oggi”, Gustapane nota che
non vi è […] istituto amministrativo che sia stato costantemente contestato quanto quello prefettizio e, nonostante la sostanziale continuità della disciplina giuridica, è del tutto differente, per intensità ed estensione, l’influenza che i prefetti hanno esercitato nella vita economica e sociale nel periodo liberale, durante il regime fascista e nell’Italia repubblicana. […] Infatti, l’autorevole prefetto del periodo liberale, energico e intelligente amministratore, somiglia ben poco all’autoritario prefetto fascista e ancora meno al funzionario dell’Italia repubblicana.
La storia del prefetto – è sempre Gustapane a parlare – appartiene indubbiamente alla ‘storia locale’, ma quella tracciata dai funzionari nell’esercizio delle loro funzioni, è ‘punto di osservazione’ utile del peso avuto dall’ordinamento accentrato nel forgiare, ancora nel secondo dopoguerra, fino alla creazione delle regioni, le comunità locali, che sempre o nella massima parte dei casi hanno avuto una considerazione alta del rappresentante del governo. Gustapane rileva ancora in maniera equilibrata che
la conoscenza della storia, dell’economia, della situazione politica e sociale della provincia nella quale il prefetto è chiamato ad operare è il presupposto della sua azione, ma è la comprensione delle realtà locali che ne condiziona il risultato.
È indispensabile evitare gli eccessi, fuggendo dagli ingigantimenti acritici e dalle sottovalutazioni ostili. Il rilievo mosso da Chabod allo “eccessivo e quasi esclusivo peso” riposto nelle relazioni prefettizie è da condividere nel caso in cui i resoconti siano posti come fonte unica ed esclusiva. Ampie riserve sono poi da nutrire per i lavori, che citano i documenti provenienti dai prefetti, che hanno o possono avere avuto carriere rilevanti e qualificanti, trascurando l’indicazione dei loro nomi.
De Nicolò, collegandosi ad un saggio informato e incisivo dello stesso Gustapane, ha delineato un consuntivo aggiornato e dettagliato sulle ricerche storiografiche e sulle ricerche relative al ruolo dell’istituto prefettizio.
Superando il giudizio limitativo espresso da Zanni Rosiello, per la quale “gli studi sul ruolo svolto dai prefetti nell’Italia postunitaria occupano un posto significativo negli scaffali di una biblioteca specialistica” è auspicabile la realizzazione in Italia di un’opera, analoga a quella curata in Francia da Bargeton, che utilizzi a pieno gli eccellenti repertori predisposti da Missori e da Cifelli.
Laureato in Giurisprudenza e in Lettere, è stato fino al 2015 Professore ordinario di Storia contemporanea presso l'Università Sapienza di Roma. Ha pubblicato, tra l'altro, volumi su Crispi, sul problema dell'astensionismo e dell'assenteismo nelle consultazioni politiche del periodo unitario, sui consigli provinciali all'inizio del XIX secolo, sulle leggi elettorali del 1921 e del 1925. È presidente della Società tiburtina di storia e d'arte.
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