Europa delle nazioni o Super-Stato UE?

Proponiamo, in traduzione italiana, le “Tesi principali” del rapporto Between Europe of nations and a superstate. Doctrinal, legal and economic aspects of the project of “deeper integration” in the European Union, curato da Bartosz Zalewski e Tymoteusz Zych e pubblicato dal Collegium Intermarium di Varsavia, in collaborazione con l’istituto Ordo Iuris, nel corso del 2021 (ma ancora pienamente attuale).

Il principio di sussidiarietà e il problema della “inflazione legislativa” nell’ordinamento giuridico dell’Unione Europea

Ogni azione dell’Unione Europea è limitata dai poteri conferitile dai Trattati in settori specifici, nonché dai princìpi di proporzionalità e sussidiarietà. È inaccettabile presumere che l’autorità spetti agli organi dell’UE in ogni caso riguardante questioni non trasmesse direttamente all’UE dagli Stati membri.
Il principio di sussidiarietà – espresso nell’Articolo 5 del Trattato sull’Unione Europea e specificato nel Protocollo n. 2 – è uno dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico dell’UE.
La sua essenza è il postulato secondo cui, nei settori che non rientrano nella sua competenza esclusiva, l’Unione agisce solo se e solo nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri. Questo vale sia per i livelli di giurisdizione centrale, regionale e locale, e quando – a causa della portata o degli effetti dell’azione proposta – le particolari soluzioni possono essere meglio raggiunte a livello dell’Unione.
Il principio di sussidiarietà è sia giuridico sia politico. Determina gli elementi basilari dei poteri degli organi dell’Unione Europea e la loro autorità legislativa, costituendo al contempo il fondamento delle loro attività politiche.
Le esistenti dottrina e giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) hanno correttamente affermato che l’essenza del principio di sussidiarietà è – con l’eccezione dell’ambito di competenza esclusivo dell’UE – di prendere decisioni al livello più vicino ai cittadini, cioè alle autorità degli Stati membri.
La CGUE concede alle autorità dell’UE un ampio margine di apprezzamento nel compiere scelte politiche, economiche e sociali. Pertanto, solo le azioni direttamente contrarie alle competenze degli organi dell’UE sono considerate contrarie al principio di sussidiarietà. Per questo motivo, la migliore salvaguardia dell’osservanza del principio di sussidiarietà sta nell’attività appropriata degli Stati membri, soprattutto nella fase di legislazione dell’UE.
Tenendo conto delle analisi pubblicate dagli organi dell’UE, è ragionevole concludere che il mancato rispetto degli aspetti materiali del principio di sussidiarietà influisce negativamente sul processo legislativo dell’Unione Europea. Ciò a sua volta porta alla “inflazione”, cioè a una diminuzione della qualità delle norme, con un contemporaneo aumento del loro numero. Questo fenomeno è parallelo ai crescenti tentativi di assicurare sicurezza e certezza del diritto attraverso la positivizzazione giuridica della vita sociale dei cittadini dell’UE. Inoltre, porta alla centralizzazione e all’inefficacia delle politiche pubbliche attuate.
Purtroppo, la politica legislativa dell’Unione Europea – come si nota anche nelle analisi interne degli organi dell’UE – è caratterizzata dalla tendenza a creare un numero eccessivo di norme di bassa qualità. Poiché queste norme devono poi essere recepite negli ordinamenti giuridici nazionali, il fenomeno della “inflazione legislativa” si ripropone anche a livello degli Stati membri.

Inefficienza della gestione a livello centrale

L’Unione Europea non è un’unica regione che possa essere gestita efficacemente senza esigenze dai singoli Stati. Le diverse condizioni storiche, religiose, culturali, sociali, economiche e giuridiche fanno sì che l’eterogeneità degli abitanti dell’Unione Europea debba essere riconosciuta, anche in senso economico.
La diversità degli abitanti dell’UE significa che hanno esigenze e desideri differenti. L’organizzazione è stata fondata per rafforzare la pace in Europa. Una pace vera e duratura non può essere raggiunta senza libertà e responsabilità. Il principio di sussidiarietà contribuisce a salvaguardare queste responsabilità fondamentali. Ha anche una dimensione economica.
Un’ulteriore federalizzazione dell’Unione Europea potrebbe portare alla sua divisione in aree più uniformi e, di conseguenza, alla sua disintegrazione. Ciò è dovuto in gran parte alla forte identità nazionale di Paesi come la Polonia, a un diverso approccio sull’euro e ad altre questioni fondamentali tra gli abitanti dei Paesi dell’UE.
Occorre impegnarsi per sviluppare un modello di amministrazione dell’Unione Europea che permetta una vera pace e uno sviluppo libero e responsabile per tutti i suoi abitanti.

Stanno avendo luogo processi di convergenza nei Paesi dell’eurozona?

La ricerca mostra che negli Stati membri della zona euro analizzati sono in atto processi di divergenza. È stata riscontrata una correlazione positiva tra il livello del PIL pro capite della zona euro nel 1999 e l’aumento del PIL pro capite di questa zona negli anni 2000-2019. Ciò significa che i Paesi più poveri della zona euro stanno perdendo la corsa allo sviluppo economico a vantaggio dei Paesi più ricchi di quest’area.
I Paesi che hanno perso di più dall’integrazione monetaria sono stati: Grecia, Italia, Portogallo, Spagna e Francia. Vale la pena notare che, negli anni 1999-2019, il divario tra il livello del PIL pro capite di uno dei suddetti Paesi e il livello medio del PIL pro capite del gruppo dei 12 Paesi dell’eurozona non è diminuito ma, al contrario, è aumentato.
La Germania, Paese chiave per l’ulteriore integrazione monetaria, beneficia in modo significativo dell’appartenenza all’unione monetaria, mentre i Paesi dell’Europa meridionale ci stanno rimettendo. Tra il 1999 e il 2019, il PIL pro capite della Germania è aumentato in modo significativo rispetto al PIL pro capite degli altri Paesi dell’eurozona. Ad esempio, al momento dell’avvio dell’integrazione monetaria (1999), la Germania e l’Italia registravano un livello di PIL pro capite simile. Invece, 20 anni dopo, cioè nel 2019, il PIL pro capite della Germania sopravanza di ben 13.936 dollari quello dell’Italia.
I Paesi della zona euro stanno attraversando un periodo di grave crisi economica causata dalla pandemia di coronavirus. Nel 2020 abbiamo assistito a un forte calo del PIL reale e anche l’inizio di quest’anno [2021] è stato molto difficile. La ripresa della produzione industriale è relativamente lenta. Abbiamo ancora a che fare con dinamiche negative in questo segmento dell’economia.

L’ingerenza dell’Unione Europea nel diritto di famiglia degli Stati membri

L’Unione Europea non ha il potere di intervenire in questioni sostanziali del diritto di famiglia negli Stati membri. Le normative in materia di diritto di famiglia, comprese le questioni relative al matrimonio e alla genitorialità, rimangono di competenza esclusiva di questi Paesi.
Qualsiasi pressione sugli Stati affinché creino la possibilità giuridica di formalizzare le relazioni tra persone dello stesso sesso, sotto forma di unioni o di matrimonio omosessuale, o affinché concedano privilegi matrimoniali a tali relazioni, dovrebbe essere considerata come un tentativo non autorizzato di interferire con il diritto di famiglia degli Stati membri.
Questo vale sia per i tentativi di sconfinare in questi ambiti attraverso la legislazione, sia per le vertenze strategiche volte a formare una giurisprudenza internazionale che obblighi gli Stati a modificare le loro leggi nazionali.
Il 5 giugno 2018 la CGUE ha stabilito che gli Stati membri devono riconoscere i “matrimoni omosessuali” contratti in altri Paesi dell’UE, ai sensi della Direttiva sulla libera circolazione. Questa sentenza costituisce un’interferenza ingiustificata e diretta nell’ordine familiare e costituzionale di diversi Stati membri dell’UE, tra cui la Polonia. L’articolo 18 della Costituzione polacca sancisce la tutela del matrimonio come “unione tra un uomo e una donna”.
Questa sentenza della CGUE ha rappresentato una prima grave interferenza nel diritto di famiglia e nell’ordine costituzionale degli Stati membri dell’UE. Si è trattato anche di una sfida formale ai principi giuridici degli Stati membri che tutelano l’identità del matrimonio come unione tra una donna e un uomo.
Consentire questo tipo di interferenza da parte dell’UE è stato il primo passo per ulteriori azioni non autorizzate che costituiscono violazioni dei principi del Trattato.
Nella realtà del sistema giuridico polacco, è inaccettabile concedere qualsiasi tipo di riconoscimento a un istituto giuridico o a una relazione simile al matrimonio. L’articolo 18 della Costituzione polacca chiude inequivocabilmente la strada a una potenziale introduzione del “matrimonio omosessuale” in Polonia.
Le premesse iniziali del regolamento UE sul riconoscimento della genitorialità tra Stati membri indicano che l’obiettivo del regolamento sarà quello di portare all’accettazione delle adozioni fatte in un altro Paese da coppie dello stesso sesso.
Il regolamento proposto è un altro esempio di violazione delle disposizioni del Trattato, in quanto eccede i poteri conferiti dagli Stati membri agli organi dell’Unione.

L’Unione Europea e i diritti sociali

La politica sociale della comunità europea ha preso forma in molti anni, a partire dalle disposizioni del trattato che istituiva la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio.
La creazione dell’Unione Europea e il conferimento ai suoi organi del potere di emanare atti vincolanti di diritto derivato sono stati di grande importanza per il suo sviluppo.
Parte della legislazione secondaria introdotta nel campo della politica sociale ha intaccato in modo significativo l’interesse nazionale polacco e, di conseguenza, ha portato a una riduzione della sua competitività rispetto ad altri Paesi.
I termini del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali portano a concludere che l’Unione Europea stia cercando di interferire sempre di più nella legislazione degli Stati Membri, spesso al di fuori della portata dell’autorità concessale.
Il fattore limitante il processo che porta alla creazione dell’Unione Sociale dovrebbe essere l’interesse nazionale del Paese.

L’interferenza dell’UE nelle questioni di politica migratoria

Le politiche di immigrazione sono un’altra area di competenza interna degli Stati membri in cui le istituzioni dell’Unione Europea intervengono in misura maggiore di quanto siano autorizzate a fare dai Trattati.
Naturalmente non si possono negare alcune soluzioni favorevoli, come il diritto dei cittadini dell’UE di entrare e soggiornare nel territorio di qualsiasi Stato membro solo sulla base di una carta d’identità senza la necessità di ulteriori formalità; o il diritto dei familiari stretti di raggiungerli in condizioni altrettanto privilegiate. Questi poteri derivano dai Trattati e non vi è alcuna base per metterli in discussione.
Al contempo, però, nelle attività dell’UE vi è una chiara tendenza a rafforzare la posizione delle istituzioni europee, non tanto nell’interesse dei cittadini, quanto nell’interesse delle strutture dell’organizzazione stessa, che è l’Unione Europea. Esempi di tali azioni sono la legislazione sull’agenzia Frontex, che si appropria di sempre più poteri nazionali nel campo della protezione delle frontiere; così come le proposte, ancora in sospeso, di rafforzare i poteri dell’Ufficio Europeo di Supporto all’Asilo, che prenderebbe completamente il sopravvento sull’autorità degli Stati di decidere sulla concessione dell’asilo agli stranieri.
Vale la pena menzionare la giurisprudenza legislativa della Corte di Giustizia dell’UE, che – dal punto di vista dei Trattati – doveva essere l’organo responsabile dell’interpretazione del diritto comunitario, e che sempre più spesso agisce quasi come una corte costituzionale, esprimendo il proprio parere sulla legalità delle leggi nazionali degli Stati membri, e persino imponendo a questi Paesi specifiche soluzioni in settori in cui l’Unione non ha autorità. Un esempio di tale giurisprudenza è la sentenza Coman, che ha esteso i diritti matrimoniali sulla libertà di circolazione tra gli Stati membri alle coppie dello stesso sesso.

La federalizzazione dell’UE nel settore della politica sanitaria, tenendo conto di alcune ipotesi del Programma d’azione dell’UE in materia di salute (“Programma sanitario dell’UE”) per il periodo 2021-2027

In base alle disposizioni del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), in tutte le sue attività l’UE è tenuta a rispettare la sovranità degli Stati membri per quanto riguarda la definizione della loro politica sanitaria e l’organizzazione e la fornitura di servizi sanitari e assistenza medica; a questo proposito, le istituzioni dell’UE sono autorizzate solo a sostenere, integrare e coordinare le azioni degli Stati membri.
A partire dagli anni ’80, possiamo riscontrare il coinvolgimento dell’Unione Europea nella promozione di “salute e diritti sessuali e riproduttivi”. L’interpretazione di questo concetto sviluppata dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) e adottata dalle istituzioni UE e adottata dalle istituzioni europee si concentra principalmente sulla questione dell’accesso alla contraccezione e all’aborto. L’UE cerca costantemente di interferire nelle politiche sanitarie degli Stati membri per legalizzare l’aborto come elemento dei “diritti sessuali e riproduttivi”.
Il “Programma Sanitario dell’UE”, adottato sotto forma di regolamento, si basa, tra l’altro, sugli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite e mira a introdurre negli ordinamenti giuridici degli Stati membri il concetto di “diritti sessuali e riproduttivi” nel senso indicato dall’OMS.
L’armonizzazione della legislazione farmaceutica costituisce un’eccezione al principio dell’autorità esclusiva degli Stati membri nell’organizzazione dei servizi sanitari nazionali e dell’assistenza medica previsto dalle disposizioni del TFUE. Tuttavia, anche all’interno di questo regolamento, il diritto dell’UE prevede la possibilità per i membri della comunità di decidere sovranamente sull’ammissibilità della vendita di contraccettivi e abortivi sul loro territorio, il che è ulteriormente confermato dal principio del trattato sopra menzionato.

Cui bono, ovvero il ruolo dell’interesse pubblico nel diritto della concorrenza e le sue conseguenze

La rinuncia al potere da parte di uno Stato membro a favore dell’Unione Europea non è sempre una soluzione adeguata, soprattutto dal punto di vista della possibilità per lo Stato di proteggere il proprio interesse pubblico (nazionale) “individuale”.
Sulla base del diritto in materia di concorrenza, vale la pena di considerare se la soluzione possa essere quella di privare la Commissione Europea dell’autorità di condurre casi antitrust e trasferire questi poteri al dominio esclusivo degli Stati membri, con la contemporanea istituzione di un meccanismo di cooperazione tra gli Stati membri stessi.
Il principio di sussidiarietà non stabilisce un dualismo tale per cui: “il potere appartiene o a uno Stato membro o all’Unione Europea”. Stabilisce una triplicità nella forma seguente: “il potere appartiene a uno Stato membro o a un gruppo di Stati membri o, in ultima analisi, all’Unione Europea”. L’ulteriore federalizzazione dell’Unione Europea non deve essere collegata solo o principalmente alla privazione dell’autonomia degli Stati nazionali, ma a un graduale aumento della portata dei compiti e dei poteri degli organi centrali. La recente introduzione del meccanismo “Next Generation EU” e la sua attuazione tramite i piani di ricostruzione dei singoli Paesi dell’UE possono essere visti come un esempio di questo processo.

Il meccanismo “Next Generation EU” e la minaccia di un’ulteriore federalizzazione

Il valore del Fondo Europeo per la Ricostruzione, adottato nel dicembre 2020 durante la riunione del Consiglio dell’Unione Europea, è di 750 miliardi di euro. Per le sue dimensioni e per il fatto che l’elemento principale del fondo è il meccanismo del debito, “Next Generation EU” può essere considerato un programma unico nella storia dell’Unione Europea e in precedenza della Comunità Economica Europea. Formalmente, “Next Generation EU” è un fondo speciale che non fa parte del bilancio dell’Unione Europea, ma che è ad esso collegato.
Un’ulteriore federalizzazione può riguardare, in particolare, l’introduzione di un prelievo pubblico-legale uniforme, che è la tassa sulla plastica, e di un prelievo digitale completamente nuovo. Tra i prelievi introdotti, è anche quello più controverso. Le entrate per il bilancio dell’UE derivanti dalla “tassa sulla plastica” sono stimate in oltre 5 miliardi di euro all’anno. Vale anche la pena notare che, sebbene la tassa sulla plastica sia stata introdotta con “Next Generation EU”, che è un programma temporaneo, la tassa stessa è illimitata nel tempo. Pertanto, dal punto di vista della minaccia di un’ulteriore federalizzazione, si dovrebbe valutare che gli Stati nazionali hanno corso un grande rischio accettando di introdurre questa tassa.
L’introduzione del meccanismo “Next Generation EU”, in particolare nella parte relativa al debito, potrebbe preannunciare un cambiamento significativo nel funzionamento dell’Unione Europea. In futuro, ci saranno sicuramente altre necessità e conseguenti tentazioni di contrarre nuovi obblighi finanziari comuni a tutti i Paesi dell’UE.
Nella prospettiva di un’ulteriore federalizzazione dell’Unione Europea, la situazione auspicabile – il cui raggiungimento dovrebbe essere sostenuto dagli sforzi dei legislatori, dei politici e dei diplomatici polacchi – dovrebbe essere considerata quella in cui la Polonia mantiene il più a lungo possibile un alto livello di trasferimenti dal meccanismo di ridistribuzione, aumentando contemporaneamente, costantemente e possibilmente in modo dinamico i benefici del mercato comune.

Tymoteusz Zych

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Professore e Direttore Generale per lo Sviluppo presso il Collegium Intermarium di Varsavia, Polonia. È stato dirigente dell'Istituto Ordo Iuris e consulente per Consiglio d'Europa, Parlamento Europeo, Commissione di Venezia e Dipartimento di Stato americano. Ph.D. in Scienza giuridica, ha insegnato nei principali atenei di Varsavia.

Bartosz Zalewski